Хто лобіював Будапештський меморандум?

Американські дипломати знали, що підписаний 5 грудня 1994 року т.з. «Будапештський меморандум», - це лише декларація. Російські – теж. Українська дипломатія запевняла парламент і президента, що цей документ гарантуватиме безпеку країні після її ядерного роззброєння. Чому – і хто відповість за дезінформацію?
05 лютого 2016, 14:13

Статус документа під назвою «Будапештський меморандум» був відомий американським і російським дипломатам, і це аж ніяк не «гарантії захищати територіальну цілісність». Український МЗС, агітуючи прийняти його як «гарантії безпеки», ввів в оману і парламент, і президента. Питання, яке лишається відкритим:  українська дипломатія зробила це несвідомо (тобто через низьку професійну підготовку) – чи все-таки свідомо? Зважаючи на шкоду не лише національній безпеці, а й територіальної цілісності України, сьогодні це питання вимагає відповіді – з усіма юридичними наслідками.

  Вступ до НАТО чи підписання меморандуму?

Будапештський меморандум (Меморандум про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї; Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine's accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) міжнародний документ, підписаний 5 грудня 1994 Україною та трьома ядерними країнами (США, Росією та Великою Британією). Підписанти зобов’язувалися «поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України», що «ніяка їхня зброя ніколи не буде використовуватися проти України», а також «утримуватись від економічного тиску, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету».

МЗС України представляв його Верховній Раді як «унікальний документ», який і є власне «гарантіями безпеки», отримавши які Україна може відмовлятися від ядерної зброї. Механізмом реалізації цих гарантій глава МЗС Удовенко називав «проведення консультацій трьох ядерних держав з Україною в разі виникнення питань щодо виконання сторонами зобов'язань, передбачених цим Меморандумом». Усі сторони, у тому числі й українська, визнавали, що документ не є юридично зобов’язуючим. 

«Для Америки було зрозуміло використання цього терміну («забезпечення безпеки»), а саме, що американська сторона не стане застосовувати силу в цьому випадку», - цитують українські ЗМІ екс-посла США в Україні Стівена Пайфера у липні 2014.

Під час дискусій довкола ядерного роззброєння на початку 1990-х в українському політикумі існувало дві точки зору на те, як мали виглядати «гарантії безпеки» без’ядерній Україні. Одна – це входження України до європейських та євроатлантичних безпекових структур, без якого відмовлятися від ядерної зброї вважалося вкрай ризикованим через сусідство з Росією. Друга – підписання якогось колективного документу, яким ядерні держави засвідчать, що «гарантують безпеку» Україні (у депутатському середовищі це називали «паперовими гарантіями»).

Носієм першої була Верховна Рада; другої – МЗС. Ці позиції були відверто антагоністичними.

Необхідність розглядати відмову від ядерної зброї в комплексі з наданням Україні гарантій безпеки парламент уперше зафіксував у своїй Постанові від 9 квітня 1992, а потім – 18 листопада 1993, де заборонив приєднуватися до Договору СТАРТ-1 без «надання надійних гарантій безпеки».

У світовій практиці є декілька систем, які ефективно захищають безпеку країн. Здебільшого це – військова потуга або високий ступінь інтеграції країни у світову фінансову та економічну системи (хрестоматійний приклад останнього – Швейцарія). Нейтралітет Австрії охороняють юридично зобов’язуючі гарантії двох ядерних країн (СРСР та США). Але найбільш дієвою після ІІ Світової війни стала система колективної безпеки (НАТО), яка є надійним гарантом і кордонів, і суверенітету країн-членів.

Саме про такий варіант гарантій для України й ішлося під час бесіди посла України в США Білоруса із заступником держсекретаря США Уїзнером. Американський посадовець тоді сказав, що для України «єдина запорука безпеки – це входження в трансатлантичні структури та співробітництво з ними». Це було фактичним запрошенням до вступу до НАТО, яке підтвердилося наступними заявами американських урядовців у першій половині 1993 року.

Але, замість розвитку економічного та військового співробітництва із США та Європою, МЗС розгорнув діяльність на пошук якоїсь особливої форми документу, який би можна було назвати «гарантіями безпеки».

  Що хотіли МЗС та Кравчук отримати як «гаратії нацбезпеки»?

Логічно було б думати, що МЗС сформував принаймні зміст цих гарантій, який вважає прийнятним для України, - беручи як приклад, скажімо, австрійський досвід. Однак перебіг подій свідчить, що українська дипломатія не спромоглася розробити ніякого власного проекту для обговорення з потенційними підписантами, і наполегливо делегувала цю місію іншим країнам.

Невизначеність вимог української сторони фактично підтвердив і президент Кравчук під час зустрічі із американськими сенаторами, про що написала 22 листопада 1992 державна агенція «Укрінформ». Тоді він висловив таке бачення гарантій (вочевидь, сформульоване не ним особисто, а в МЗС): «Нехай західні держави зроблять відповідну заяву про те, що Україна й інші держави, які добровільно звільняються від ядерної зброї, мали б гарантії, щоб інші країни не змогли застосовувати проти них ядерну силу».

В МЗС вважали позбавлення від ядерної зброї «головною складовою забезпечення національної безпеки України». «Що ж до того, що Украї­на, проголошуючи намір ста­ти без’ядерною державою, нібито послабила свій оборонний потенціал, то такі заяви, повірте, не мають під собою підстав. Міжнародна стабільність, а всі інші партнери та друзі на Заході вважають, що вона можлива лише за умови обмеження кількості ядерних держав п’ятіркою членів Ради Безпеки ООН (Англія, Франція, Китай, США і СРСР – тепер Ро­сія) – не суперечить, а, нав­паки, є головною складовою забезпечення національної безпеки України». (Інтерв’ю Бориса Тарасюка, «Голос України», 5 січня 1993).

На початку січня 1993 до Вашингтона поїхали українські дипломати на чолі із заступником міністра закордонних справ Борисом Тарасюком. Через відсутність в МЗС чіткого уявлення про зміст гарантій, американська преса не змогла навіть визначено назвати, за чим саме приїхала делегація. ЗМІ написали, що Тарасюк шукав «щось на зразок формальної декларації високого рівня».

Те, що цей документ потрібен був МЗС саме для «заспокоєння» депутатського корпусу і саме напередодні розгляду питання про ратифікацію Верховною Радою ядерних договорів – СТАРТ-1 та ДНЯЗ, також дізнаємося з американської преси. За результатами поїздки, писала преса, посадовець стверджував, що задоволений отриманим листом за підписом Буша, і впевнений, що цей лист допоможе перебороти стурбованість українських законодавців можливістю агресії сусідньої Росії.

Приблизно в ті ж дні, у січні 1993, свій проект «гарантій» запропонувала Росія, однак МЗС його навіть не передав до Верховної Ради – такими загальними були там формулювання.

Виступаючи на форумі в Давосі на початку лютого 1993, Кравчук так прокоментував російський проект: «Зазначені зобов’язання тільки повторюють загальновизнані принципи міжнародного права, зокрема визначені у Заключному акті НБСЄ (1975) і в Паризькій хартії для нової Європи». Однак наступним же реченням, фактично, стверджує, що їх цілком достатньо – якщо їх повторити ще раз: «Але для нас важливо, щоб вони знову були підтверджені у контексті набуття Україною у майбутньому статусу держави, що не володіє ядерною зброєю».

Цим Президент засвідчив перед поважним Давоським зібранням, чого вимагає Україна під тезою «гарантії безпеки»: повторити загальновизнані норми міжнародного права. Фактично, надалі цим і керувалися інші країни.

  Прообраз меморандуму. Російське походження

25 лютого 1993 Москва надіслала наступний проект «Заяви про гарантії безпеки», в якому знову компілює статті з міжнародних документів, до яких уже й так приєдналися і Україна, і Росія, і інші ядерні держави. Там були загальні формулювання гарантій територіальної цілісності, суверенітету, та наміри вирішувати все лише шляхом перговорів.

Свої проекти «надання гарантій безпеки Україні» у травні 1993 надіслали МЗС Франції та Китаю. Це також компіляції статей чинних міжнародних документів, переписування яких нічого нового не додавало.Так, Росія «подтверждает Украине обязательство в соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств признавать и уважать территориальную целостность Украины и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества», а також «признает, что изменения границ могут осуществляться только мирными и согласованными средствами, и признает свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости любого государства и что никакие ее вооружения никогда не будут применены, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом ООН».

Верховна Рада такі «гарантії» розглядати не стала, МЗС нічого зі свого боку не пропонував, і процес зупинився. Однак цей текст дуже скоро знову з’явився в обігу.

  Хто погоджував текст меморандуму

30 вересня 1994, новий Президент України Леонід Кучма надіслав листи до Президентів Росії, США, Франції та Прем’єр-міністру Великої Британії «з пропозиціями щодо укладення багатостороннього (США, Росія, Велика Британія, Франція, Україна) Меморандуму». 

Євген Марчук у 2012 році вважав Меморандум надійним захистом для України: «Сьогодні дехто дорікає: мовляв, можна було виторгувати більше. «Можна було, — не без скепсису погоджується Марчук і плавно підводить слухачів до наступного розділу свого виступу, — Окрім компенсації, Україні ще вдалося домогтися прийняття так званого Будапештського меморандуму 1994 року, тобто гарантій ядерних держав». (…) «Гарантія полягала в тому, що ці  країни не допустять ядерного шантажу України в жодній формі, — розповідає Марчук, — і  зобов’язання захистити Україну». («День», 30 березня 2012).

Про це пише МЗС в своїй довідці від 15 листопада 1994. І там же прямо засвідчує, що саме зовнішньополітичне відомство погоджувало з української строни текст, підписаний пізніше в Будапешті: «Виконавчою владою України вживаються необхідні заходи для остаточного узгодження прийнятної для України форми викладення таких гарантій (…) З цього приводу МЗС України провело переговори та консультації з представниками зазначених країн, в результаті яких вдалося вийти на узгоджений текст Меморандуму між Росією, США, Великою Британією та Україною». 

Впадає в око, що принцип побудови цього «узгодженого тексту», і навіть підбору статей з міжнародних документів, майже ідентичний до «Заяви про гарантії безпеки», що її 1,5 роки тому пропонувала Росія.  

Далі, свідчить МЗС, що 7-9 листопада 1994 отримано офіційні підтвердження з боку Росії, СІІІА та Великої Британії про «готовність підписати текст багатостороннього Меморандуму про гарантії безпеки України у зв’язку з приєднанням нашої держави до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї».

Зовнішньополітичне відомство переконувало депутатський корпус з трибуни Верховної Ради, що «надзвичайне політичне значення надання Україні гарантій безпеки полягає у викладенні їх саме у формі багатостороннього міжнародно-правового документу». 

”Ми нічого нікому не зобов'язані гарантувати, тому що ми ніколи не приймали на себе ніяких зобов`язань на цю тему", - заявив наприкінці травня 2014, після анексії Росією Криму та початку вторгнення на Донбас прем’єр-міністр Росії Дмітрій Медвєдєв в інтерв’ю Bloomberg, передає Радіо Свобода.

Проте, як згадує екс-посол США в Україні Стівен Пайфер, «коли йшли перемовини про прийняття цього документу в 1994 році, то використовувалися поняття «забезпечення безпеки», але не гарантій». «І це приводить до непорозумінь. Різниця між цими двома поняттями для американської сторони не була важливою, тому що для Америки було зрозуміло використання цього терміну, а саме, що американська сторона не стане застосовувати силу в цьому випадку», - пише інтернет-журнал «Платформа» 16 липня 2014 року.

Як засвідчили події в Україні 2014 року, Росія також добре усвідомлювала тоді, що саме вона підписує. Судячи з усього, лише українська дипломатія, яка пишалася фактом підписанням Будапештського меморандуму (і, здається, пишається після російської агресії 2014 року), так до кінця і не зрозуміла, що ж подала на підпис Президентові України. Чи гірше: добре знала. Очевидно, саме це питання – рано чи пізно – може бути з’ясовано в юридичному порядку. 

  Епілог / Епітафія

На Будапештському самміті НБСЄ 5 грудня 1994 Україна, США, Росія, Білорусь та Казахстан обмінялися ратифікаційними грамотами за Договором СТАРТ-1. Того ж дня Україна передала документи про приєднання до ДНЯЗ. Одночасно США, Росія, Велика Британія підписали «Меморандум про гарантії безпеки» - так званий «Будапештський меморандум».

Однак після Будапештського самміту Росія так і не скасувала рішення Держдуми від травня 1993 про територіальні претензії на український Севастополь. Москва й надалі вдавалася до енергетичного шантажу – погрожувала зупинити постачання палива для українських АЕС та вивезення з них відпрацьованого ядерного палива; використовувала ціну на газ як засіб політичного тиску в питанні поділу Чорноморського флоту та зупиняла за його допомогою євроінтеграційний рух України. Уже на початку 1990-х розпочалися торгівельні війни з Україною.    

Попри це, Україна продовжувала стрімко вивозити на територію північного сусіди ядерну зброю, випереджаючи власні зобов’язання за СТАРТом.

Як відомо, Верховна Рада постановила за 7 років знищити лише 36% носіїв та 42% ядерних боєзарядів. Відлік часу мав розпочатися лише після обміну ратифікаційними грамотами – тобто з 5 грудня 1994. Отже, Україна мала вивозити боєзаряди до кінця 2001 року. Це дозволяли і гарантійні терміни стратегічної ядерної зброї – вони спливали у 2003-05 роках.

Україна, залишаючись із ядерними боєголовками на своїй території, могла на практиці переконуватись, як діють надані їй запевнення в безпеці та міжнародна допомога у проведенні реформ. І вносити корективи у свої дії.

Однак процес зачистки України від ядерної зброї набирав прискорення, не обумовленого ніякими документами. 7-річний термін змінився 4-річним, а потім і 1,5-річним. 

1 червня 1996 року останній ешелон з приблизно 200 ядерними боєголовками стратегічної зброї назавжди залишив територію України. Загалом, з березня 1994 по червень 1996 року з території України було вивезено до Росії близько 2 тисяч ядерних боєприпасів стратегічних комплексів. З урахуванням тактичної зброї на російську територію всього було переміщено близько 5 тисяч ядерних боєзарядів.

За матеріалами книги Юрія Костенка «Історія ядерного роззброєння України».

"Висновки"

Енергетична незалежність: кому і що було вигідно

Підписання українським Мінпаливенерго угод із Росією на постачання газу та вугілля справляє враження дежавю. І не так сам факт закупівлі, як його аргументація: "вигідна ціна"

Детектор

Контроль обіцянок

Петро Порошенко:

Слід створити дієві механізми громадського, правового і політичного контролю за діями влади

Люстратор

Віктор Муженко Начальник Генерального штабу ЗСУ

Фізіогноміка

Фізіогномічний аналіз Валентина Резніченка Голови Дніпропетровської обласної адміністрації

Запитання до:

Президента України Петра Порошенка

У чому полягає ключова проблема управління державою порівняно з управлінням Вашими активами, через яку доходи Державного бюджету за 2014 рік порівняно з 2013-м зросли лише на 3%, а Ваші особисті доходи, згідно з оприлюдненою декларацією, зросли на 600%?